党的十八大提出要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，并强调要进一步发挥立法的引领和推动作用。近年来，唐山市人大及其常委会紧紧围绕中心，服务大局，通过依法行使立法权，有效发挥地方立法对社会进步和经济发展的引领和推动作用。本文结合《唐山市物业管理条例》的立法和立法后监督施行的工作实践，和各位领导、同仁们就这一问题进行探讨。

一、城市物业管理的现状和困境

唐山是震后发展起来的一座新型城市。物业管理是随着城市建设和发展而新兴的管理行业。特别是1995年以来，随着住房制度改革和城市化进程加速，我市的物业管理行业也得到了较快发展。目前，我市共有物业企业715家，其中一级资质企业28家，二级资质企业46家，三级及暂定资质企业641家；物业管理项目936项，其中住宅项目687项，总建筑面积8198万平方米，非住宅项目249项，总建筑面积1137万平方米。现有四种管理模式和型态：一是房管转型类，主要是原市、县（区）房管部门对改造后的旧小区、保障性住房小区提供管理服务；二是企事业单位自管类，主要是部分企业后勤转型为物业企业，对原单位公房的管理服务；三是开发兼管理类，它是我市物业管理的基本状态；四是村民集中改造类，主要包括城中村平改、楼改楼项目。 随着我市物业企业大幅度增长，在物业管理中存在的诸多问题也随之显现 。在上述四种类型小区中，不同程度的存在着环境质量逐年下降、私搭乱建、阳台外扩、肆意毁绿占绿、私建车位、安装地锁、破墙开店等现象；一些物业管理小区形成了“业主不交物业费 ——物业服务企业降低服务标准——业主愈发不交费且户数增加——物业服务企业单方停止服务擅自撤出——小区陷于无序状态”的恶性循环。加之有些政府相关部门、房地产开发企业、物业服务企业、业主之间权利义务不明晰，因物业质量、维修责任、物业服务、费用收缴等引发的物业管理纠纷日趋增多，有的已经影响到物业服务企业的生存、城市居民的日常生活和社区的稳定。因此，提高城市化管理水平和城市建设的文明发展亟需通过地方立法来规范物业行业管理，促进我市物业管理健康发展。

二、物业管理的健康发展需要通过法律规范来调整

（一）一个城市的城市化管理水平高低往往被视为该城市文明进步和经济发展的重要标志。城市管理水平的提升和健康发展离不开社区的物业管理，因此，物业管理在整个社会体系的运行中承担着特有功能。需要通过地方立法来规范物业管理行为，提高物业管理水平。由原来的无法可依依靠经验管理和市场无序竞争，转变到依靠法律法规来调整社会管理体系中的物业行业、物业服务公司、业主、业主委员会之间的关系是当前我们亟待解决的问题。例如，业主大会与业主委员会问题。按照国家对物业管理的基本定位，业主大会和业主委员会是社区物业管理工作的基础，没有业主大会和业主委员会，很难落实关系到业主切身利益的诸如对物业企业服务质量监督、管理和合理使用小区共用设施设备及场地、规范和约束业主自身行为等事项。但是，由于涉及业主大会和业主委员会的相关立法不完善，从成立到运行，从管理到法律主体地位等多个方面没有明确的法律规定，仅此事项在实践中，就存在了许多问题：一是业主大会和业主委员会成立难，既有业主对自身义务的忽视，也有缺乏法律基本规定造成的程序不明确、无法操作问题；二是运行管理难，业主大会和业主委员会不仅仅是代表业主维护自身权益，还要代表全体业主对社区的管理、对业主行为的规范和约束，往往是在业主维权时运行良好，但在规范和约束业主行为时束手无策；三是法律地位不明确，目前有关的法律法规对业主大会与业主委员会的法律地位规定不明，但业主大会和业主委员会可以管理价值高昂的房产和数百万元的专项维修资金，其中的风险隐患、法律问题甚多。在实践中尚有物业管理区域如何划分、业主大会不能成立时如何推动物业管理、公用事业单位在物业管理中的权利和义务等诸多问题需要进一步明确和细化。因此，按照我市的实际情况，制定具有地方特色、可操作性强的地方性法规，对上位法的“遗拾补缺”是非常必要的。为解决物业管理工作中存在的问题，规范物业管理工作，使我市物业管理工作健康发展，我市人大常委会于2012年9月28日颁布了《唐山市物业管理条例》，自2013年5月1日正式施行。

（二）我市物业管理条例的特点。《唐山市物业管理条例》于2011年10月28日唐山市第十三届人大常委会第二十八次会议审议通过，经 2012年9月26日河北省第十一届人大常委会第三十二次会议批准。《条例》呈以下特点：一是创新物业管理模式。针对我市大多数新建住宅小区和所有老旧住宅区未能做到由业主选聘物业服务企业的问题，《条例》第二条提出了“标准物业管理”和“准物业管理”两个概念，将所有住宅区的管理活动均纳入物业管理活动中，为业主提供自愿选择管理方式的权利空间。同时，第三条对政府工作提出了要求，并做出了“逐步推行标准管理”、“提倡和保障业主选聘物业企业”的规定。二是赋予居民委员会代行业主委员会职责。在《条例》中规定，在小区业主不能通过业主大会实施共同管理、未能成立业主委员会时，可以由社区居委会代行业主委员会职责，承担在小区物业管理活动中的相应权利、义务；同时，对代行职责的相关事宜做出了具体规定。三是赋予业主委员会代行物业服务企业职责。按照《条例》规定，物业服务企业按照合同承担物业服务职责。为解决业主委员会与物业服务企业合同签订前的物业服务问题，《条例》第二十七条规定，可以由业主委员会代行物业服务企业职责，承担物业服务企业义务，逐步创造条件，实施标准物业管理，同时对代行职责的期限等事项做出了规定。四是丰富了物业费收取模式。为解决物业服务质量和物业服务费缴费率相互制约问题，《条例》第四十一条规定“物业服务费由物业服务企业或者业主委员会收取”，尝试建立一种新的收费机制，即可以由业主委员会收取费用，然后根据管理服务实际情况、业主满意程度、专业单位评价，按照一定比例定期拨付物业服务企业。五是对质量保修金作了具体规定。相当一个时期以来，开发建设期间遗留的质量问题以及保修责任不落实问题，侵害了业主的权益。同时，一些开发建设单位将自身的责任转嫁给物业企业，增加了物业服务企业维修量，因质量问题产生的纠纷也影响了业主与物业企业的关系，不利于物业管理活动的开展。为强化开发建设单位的保修责任，《条例》第六十条规定了质量保修金制度，并对质量保修金的交存和使用等问题做出了规定。

三、强化地方法规的实施，开创物业管理的新局面

（一）近年来我市物业管理工作的进展情况

为保障《唐山市物业管理条例》的顺利实施，发挥县（市）区、乡镇政府、街道、社区及各部门在物业管理工作中的职能和作用。我市重点抓了四个方面的工作：一是市政府有关部门制定实施细则和一系列的配套规定，2015年市政府印发了《唐山市中心区物业管理工作实施办法（试行）》， 2016年还将计划出台《唐山市专项维修资金管理办法》、《唐山市物业服务收费管理办法》。二是推行“准物业管理”模式。各县（市）区积极推行了“准物业管理”模式，由各县（市）区对小区进行一定改善提升后，街道、社区组织人员对小区提供基本保洁、绿化、秩序维护等基本的管理服务，确保小区环境秩序良好，能够满足居民日益增长的生活需要和丰富多彩社会活动需要。三是行业管理逐步加强。《条例》施行后，有关部门逐步加强了对物业企业的行业管理力度，通过开展企业资质监督检查、物业管理专项治理、环境卫生及电梯专项检查等活动，加强了对物业企业的监督检查，逐步规范企业的行为，并引导企业规范开展管理服务，提升企业资质等级和管理服务水平。2013年5月1日以后，我市二级资质及以上企业增加52家，其中，本市企业增加28家，增加了近5倍，2016年上半年，本市一级资质企业实现了零突破。四是建立了行业协会组织。 成立了“唐山市物业服务行业协会”，现已有会员单位150家，基本覆盖了我市有一定规模的物业企业，建立了协会理事会、研究室、专家库等机构，开展了行业培训、政策宣传以及推动物业行业产业升级等工作，引导企业发展壮大、提升服务水平。

（二）强化物业管理有序竞争，培育物业管理市场

我市在加强行业管理的基础上，依据 《条例》规定，开展了前期物业管理招投标和前期物业管理备案工作，对新建商品住宅小区前期物业管理的选聘不再由开发企业指定，而是通过公开招投标的方式，择优选聘，通过市场调节的方式，淘汰一批不适宜或者管理经营不善的物业企业，引导更多有实力的企业开展物业管理工作。同时，积极开展了争先创优活动，通过树立区域标杆，引导企业向先进企业学习，提高自身服务水平。

（三）开展专题调研，全面了解掌握全市物业管理情况

2014年下半年，在《条例》颁布施行一年多之际，为全面了解《条例》贯彻实施情况和我市物业管理整体情况，总结经验，发现问题，推动我市加大物业管理工作力度，提高物业管理服务水平。2014年8月下旬至9月上旬，市人大常委会组织市人大代表进行了一次大规模的集中视察调研活动。对 9个区（市）物业管理工作进行了专题视察，现场察看了30个居民住宅小区的物业管理情况，听取了当地政府对物业管理工作的汇报，分别召开了由街道社区干部、小区业主代表、物业企业负责人以及政府相关职能部门负责人参加的座谈会。在广泛听取各方面意见、建议的基础上，结合调研情况，市人大代表对我市物业管理工作有了较为全面、深入的了解。

（四）开展专题询问，助推物业管理工作健康发展

在2014年10月28日市十四届人大常委会会议上，专题听取审议了市政府《关于物业管理工作情况的专项工作报告》，根据政府报告，市人大常委会就全市物业管理工作，组织市人大常委和人大代表对物业管理工作进行了专题询问。常委会委员和市人大代表针对物业管理中存在的问题，如：在没有业主委员会的情况下如何做好物业管理工作；如何发挥街道办事处和居委会等基层组织的作用；对小区内私搭乱建、乱围乱种、毁绿占绿、车辆乱停乱放堵塞消防通道等乱象，如何解决执法进社区；对物业管理活动的纠纷案件，市、县两级人民法院有何应对措施；专项维修资金如何管理和使用；随着电梯数量逐年增加，监管部门应如何加强管理，确保电梯安全运行；如何制定符合我市实际的物业服务收费指导价；物业区域的共用设施设备，需要维修和更新改造时，行业主管和政府监管部门，如何采取更为直接有效、方便百姓的措施和办法等，对这些人民群众普遍关心的焦点和热点问题进行专题询问。市住建局、市规划局、市城管局等8个政府部门负责人和市中院负责人到会应询。会后，市人大常委会办公厅向市政府交办了《关于全市物业管理工作情况的专项工作报告的审议意见》和有关专题询问的意见建议的函。针对存在的物业管理体制不健全、小区自治机构不完善、物业服务企业资质低、物业行业健康发展制约因素多、业主缺乏正确的物业消费观等问题，提出了“明晰职责，尽快理顺物业管理责任体系；强化监管，切实规范物业管理行业行为；扶持引导，推动物业管理工作健康发展；扩大宣传，营造良好物业管理社会氛围”等意见和建议。

（五）目前我市物业管理呈现出的新的发展趋势

一是逐步形成居民自治、社会协同与政府服务相结合的管理模式。二是拓宽物业管理和社区建设中公众参与的渠道，促进物业管理和社区建设中居民的有序参与；建立物业管理和社区服务听证制度；培养居民对物业管理的参与意识，激发居民参与物业管理的热情；强化物业管理与社区公共空间建设，满足居民的交往和需求，创造互助和谐的社区氛围。开展多样性的便民利民的社区服务，通过多种类、多样性的服务活动形式，为社区居民提供多层次多方位的生活服务。三是提升物业服务质量，以质量求生存，以服务质量的提高，确保物业费的按时足额收缴，通过提高服务质量，破解恶性循环的怪圈。四是加强社区的环境建设。根据资源环境的承载能力，构建科学合理的社区宏观布局，使社区经济建设和环境保护之间协调起来，有效地监督公共服务的建设情况，特别是对有些物业企业、开发企业对业主的侵权行为进行及时监督、举报和规范，依法保护社区居民的合法权益；落实绿化工作责任，保护和开发好物业小区所有绿地，注重生态建设，以满足居民亲近自然的需求；增加社区与自然环境的亲和力，注重社区生态基础设施和宜居生态工程建设，对社区内普遍存在的市场管理、占道经营、毁绿地建设车位、破门开店等现象进行规范管理，着力解决物业管理中管辖权与属地权不统一所带来的实际问题，解决好物业、社区、街道之间有权无责、有责无权、权责不统一的现象，理顺适合实际需求的管理体制和相应的职能。

四、地方立法应遵循的原则

我市是经国务院1986年批准授予的全国较大市，自有地方立法权30年来，根据社会发展的需要和经济建设的需求制定了相关的地方性法规，促进了我市社会的进步和经济的发展。总结以往地方立法的实践经验，我们认为地方立法应当突出地方立法应有的特性，并遵循下列原则：

（一）坚持法制统一的原则。坚持社会主义法制统是地方立法的一项基本原则，也是做好地方立法工作的前提。一是必须依照法定权限、遵循法定程序立法；二是要求地方性法规的内容不得与宪法、法律、行政法规相抵触。不仅做到与上位法的具体规定保持一致，也要做到与上位法的立法宗旨和立法精神相符合，并在立法过程中防止和克服地方保护主义和部门利益倾向，彰显法的公平正义。

（二）坚持突出地方特色的原则。地方特色是地方性法规的鲜明特征，是地方立法的生命力所在，如果没有本地特色，地方立法就失去了存在的价值。因此，在地方立法工作中要注重反映本地的特殊情况和实际需要，力求法规简洁明了、有的放矢，增强针对性和可操作性。对于实施性的地方性法规，重点要对上位法进行必要补充和具体细化，努力做到既不重复上位法，又力求符合本市实际，在体例上不追求大而全，需要几条就规定几条。在立法内容的设计上，注意总结本地改革开放实践中的成功经验，把创新性的内容写入法规中，使法规更加符合实际，更加具有操作性，能够解决实际问题。

（三）坚持实事求是、从实际出发的原则。根据本地的具体情况和实际需要制定地方性法规。一是地方立法能充分反映本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等对立法调整的需求程度，适合本地实际情况；二是地方立法要有较强的、具体的针对性和可操作性，注意解决并能解决本地突出的而上位法没有或不宜解决的问题，把制定地方规范性法律文件同解决本地实际问题结合起来。